Wat is de impact van het nieuwe Europese begrotingskader op de Belgische overheidsfinanciën?

In 2024 is een nieuw Europees begrotingskader van kracht geworden. Het vervangt de oude begrotingsregels, die te complex werden geacht en onvoldoende werden nageleefd. Wat zijn de belangrijkste kenmerken van dit nieuwe kader? Beantwoordt het aan de doelstellingen van de hervorming, namelijk vereenvoudiging, meer transparantie, betrokkenheid van de lidstaten en betere naleving? Wat zijn de gevolgen voor het begrotingsbeleid in België als geheel? Hoe moeten de Europese doelstellingen binnen het land worden verdeeld over de federale en subfederale niveaus? Wat zijn de daaruit voortvloeiende budgettaire uitdagingen? 

Een langverwacht en noodzakelijk nieuw Europees begrotingskader

Sinds de corona- en energiecrisis zijn de risico’s met betrekking tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van verschillende Europese landen, waaronder België, Frankrijk en Italië, aanzienlijk gestegen. Deze drie landen hebben te kampen met een hoge overheidsschuldgraad (meer dan 100 % bbp) en met hoge begrotingstekorten (ongeveer 5 % bbp) waardoor de schuldgraad ook de komende jaren zal blijven stijgen.

Een begrotingskader, dat onder meer bestaat uit een aantal regels die bepalen dat het begrotingstekort of de schuldgraad een bepaald niveau niet mogen overschrijden, blijkt noodzakelijk om overheden voldoende discipline op te leggen en om de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën op een geleidelijke manier te verzekeren. Zonder deze discipline dreigen landen het oordeel van de financiële markten over de houdbaarheid af te wachten, en die markten bleken in het verleden veeleer schoksgewijs te reageren.

In de loop van 2024 bereikte de Europese Unie een akkoord over een nieuw Europees begrotingskader. Dit was hoogstnoodzakelijk nadat het vorige kader van 2020 tot 2023 was opgeschort wegens de corona- en energiecrisis en nadat de Europese Commissie reeds vóór deze crisissen had geoordeeld dat het bestaande kader gebreken vertoonde en niet voldoende werd gedragen en toegepast.

Plannen op middellange termijn en voortgangsverslagen staan centraal in het hervormde kader

Nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn zijn het centrale element in het hervormde Europese begrotingskader. Dit plan bestrijkt voor België vijf jaar en zal in die periode ongewijzigd blijven. Het beschrijft het begrotingstraject dat moet worden gevolgd op basis van een door de EC verstrekt referentietraject, alsook de overheidsinvesteringen en -hervormingen gedurende een aanpassingsperiode van vier tot zeven jaar.

Het tweede belangrijke element in het nieuwe Europese begrotingskader is het voortgangsverslag. Dit is een document dat de lidstaten moeten indienen om de uitvoering van de plannen voor de middellange termijn na te gaan. Het dient elk jaar uiterlijk op 30 april te worden gepubliceerd.

De begrotingsregels in het preventieve gedeelte van het Europese begrotingskader werden grondig hertekend

Het hervormde preventieve gedeelte van het Europese begrotingskader, dat bedoeld is om de ontwikkeling van onhoudbare begrotingssituaties af te wenden, is gebaseerd op een begrotingsdoelstelling op maat voor elke lidstaat. Het nieuwe systeem is verankerd in schuldhoudbaarheid, wat betekent dat de schuld op een houdbaar neerwaarts pad moet worden gebracht en is bovendien gericht op het bevorderen van een duurzame en inclusieve groei.

Om de begrotingsdoelstelling te bepalen, wordt uitgegaan van een budgettair referentietraject dat de EC verstuurt naar lidstaten met een overheidsschuld van meer dan 60 % bbp of een overheidstekort van meer dan 3 % bbp. Dit traject zorgt er ex ante voor dat de overheidsfinanciën voldoen aan vier verschillende regels die de schuld op middellange termijn houdbaar moeten maken. De eerste twee regels hebben betrekking op het overheidstekort; de derde en vierde regel betreffen de schuldgraad.

Het corrigerende gedeelte van het Europese begrotingskader werd minder sterk hervormd

De EU-lidstaten moeten in het nieuwe Europese begrotingskader nog steeds buitensporige overheidstekorten en -schulden vermijden. In de praktijk betekent dit dat lidstaten de referentiewaarden van 3 % bbp voor het begrotingstekort en 60 % bbp voor de schuld niet mogen overschrijden.

Indien het overheidstekort de referentiewaarde van 3 % bbp overschrijdt, zal de EC, zoals reeds het geval was in het oude kader, overwegen een op het tekort gebaseerde procedure bij buitensporige tekorten op te starten. Het bij deze procedure horende corrigerende traject moet ervoor zorgen dat het tekort binnen de door de Ecofin- Raad vastgestelde termijn tot onder de 3 % daalt of wordt gehandhaafd. In een procedure bij buitensporige tekorten op basis van de schuldgraad ligt de nadruk in het nieuwe kader op afwijkingen van het door de Ecofin-Raad goedgekeurde begrotingstraject. De Europese Commissie zal overwegen dergelijke procedure op te starten als de afwijkingen jaarlijks meer dan 0,3 % bbp of cumulatief meer dan 0,6 % bbp bedragen, als de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde overschrijdt en als de begrotingssituatie niet vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont.

Na de start van een procedure bij buitensporige tekorten staan de overheidsfinanciën van de lidstaat onder verscherpt toezicht van de Europese instellingen en gelden er aanvullende eisen. Als het buitensporige tekort blijft bestaan, kan de Raad sancties opleggen, waaronder boetes. De Ecofin-Raad trekt de sancties in en stopt de procedure betreffende het buitensporige tekort wanneer het tekort onder de referentiewaarde is gebracht en naar verwachting onder die waarde zal blijven, of wanneer de lidstaat zich aan het voorgeschreven traject van de netto-uitgaven heeft gehouden.

Eind juli 2024 verklaarde de Ecofin-Raad dat er een buitensporig tekort bestaat voor België (en 6 andere EU- lidstaten). De aanbevelingen van de Ecofin-Raad aan de lidstaten worden in de loop van november verwacht en zullen samen met de adviezen van de Commissie over de ontwerpbegrotingsplannen worden gepubliceerd.

De groeinorm voor de netto primaire uitgaven is de enige operationele indicator

Het nieuwe begrotingskader is opgebouwd rond één operationele indicator die als basis zal dienen voor het jaarlijkse begrotingstoezicht op elke lidstaat: de jaarlijkse groeinorm voor de netto primaire uitgaven. De norm wordt bevroren gedurende de aanpassingsperiode en zal de enige indicator zijn die in het nieuwe begrotingskader wordt gebruikt. De norm is bedoeld als een maatstaf voor de uitgaven die controleerbaar zijn door de overheid. Het referentietraject wordt in eerste instantie evenwel berekend in termen van de verandering in het structurele primaire saldo. Vervolgens wordt de primaire-uitgavengroeinorm hiervan afgeleid.

Wat zijn de gevolgen voor het begrotingsbeleid in België?

Merk ten eerste op dat bij ongewijzigd begrotingsbeleid^(1), het Belgische begrotingssaldo zou verslechteren van -4,5 % bbp tot -7,2 % bbp in 2038 wegens de stijgende vergrijzingskosten en rentelasten. Bijgevolg zou de overheidsschuldgraad toenemen van 105,7 % bbp in 2024 tot 130 % tegen 2038.

De nieuwe begrotingsregels leggen voor de periode 2025-2028 een eerste begrotingstraject op dat de overheidsfinanciën op een houdbaarder pad moet brengen. De aanpassingsperiode kan onder voorwaarden ook verlengd worden tot 2031. In ons artikel tonen we grafisch wat de budgettaire implicatie is van elke regel voor een aanpassingsperiode van vier jaar. Volgens onze simulaties vergt regel 3, namelijk ‘een plausibel neerwaarts gerichte schuld’, elk jaar de grootste begrotingsinspanning. Bijgevolg vormt die dus het bindende pad voor de begrotingsaanpassing.

De door ons verkregen vereiste inspanning stemt overeen met een jaarlijkse gemiddelde verbetering van het structureel primair saldo van 0,71 procentpunt bbp gedurende een aanpassingsperiode van vier jaar. Bij een aanpassingsperiode van 7 jaar zou de vereiste verbetering gemiddeld 0,47 procentpunt bbp per jaar bedragen. Die verbeteringen zouden het structurele tekort verlagen tot 1,6 % bbp in 2028 (aanpassing gedurende 4 jaar) of 1,3 % bbp in 2031 (aanpassing gedurende 7 jaar).⁽²⁾

Een dergelijke verbetering van het structureel primair saldo is aanzienlijk, maar niet zonder precedent in België. De consolidaties van de jaren 1980 en 1990 vereisten een gelijkaardige of sterkere verbetering. Veel van de begrotingsmaatregelen die in het verleden werden genomen, kunnen vandaag echter niet worden herhaald en de omstandigheden verschillen.

Om de netto primaire-uitgavennorm te verkrijgen, wordt het budgettaire aanpassingstraject in termen van de verandering in het structurele primaire saldo vertaald in termen van netto primaire-uitgavengroei, aan de hand van de volgende formule:

Merk op dat de formule ervan uitgaat dat de overheidsontvangsten in hetzelfde tempo stijgen als het nominale potentiële bbp (wat een plausibele aanname is). Passen we de formule met gemiddelden over de periode 2025-2028 toe, dan resulteert de combinatie van een reële potentiële bbp-groei ten belope van 1,3 % met een groei van de bbp-deflator van 2,1 %, en een vereiste budgettaire verbetering met 0,71 procentpunt bbp en een primaire-uitgavenratio van 53 % bbp in een netto primaire-uitgavengroeinorm van 2,0 %. Indien de aanpassingsperiode zou verlengd worden tot zeven jaar, dan bedraagt de uitgavengroeinorm gemiddeld 2,5 % per jaar.

De begrotingsdoelstellingen moeten over de entiteiten worden verdeeld

De EC verwacht van de lidstaten dat ze een bepaald begrotingstraject volgen; ze neemt evenwel geen standpunt in omtrent de verdeling ervan over de verschillende overheidsentiteiten.

In België kan de federale overheid de begrotingsnorm niet opleggen aan de entiteiten, gelet op de aan de deelgebieden verleende autonomie. Het is de taak van de Hoge Raad van Financiën (HRF) om, via zijn afdeling ‘Financieringsbehoeften van de overheid’, de overheden te adviseren over de verdeling van de inspanningen die elk van hen moet leveren. De samenwerkingsovereenkomst van 13 december 2013 wees die functie officieel toe aan de HRF. In afwachting van een bijwerking van die overeenkomst, gaf de federale overheid de HRF de opdracht om een advies uit te brengen over de verdeling van het referentietraject dat de EC krachtens het nieuwe begrotingskader voorstelt.

Dit ‘Advies voor de verdeling van het door de Europese Commissie aan België overgemaakt referentietraject voor de periode 2025-2028/2031’ werd in juli 2024 ingediend en gepubliceerd.

De uitsplitsing van het begrotingstraject van België moet de houdbaarheid van de overheidsschuld van elke individuele entiteit garanderen. Dit strookt met de filosofie van de Europese Commissie voor het land als geheel. Het is derhalve zinvol aanvankelijk een verdeelsleutel te overwegen voor een (hypothetische) schuldnorm, zoals de HRF heeft gedaan.

Wat zou de verdeling van de overheidsschuld over de verschillende entiteiten zijn die de houdbaarheid voor de individuele entiteiten waarborgt, rekening houdend met het huidige institutionele kader? De HRF stelde een voorkeursleutel voor op basis van verscheidene criteria, namelijk (i) de beschikbaarheid van budgettaire hefbomen aan uitgaven- en ontvangstenzijde om de schuld onder controle te houden, (ii) de mate van fiscale autonomie, en (iii) de hoeveelheid schuld geërfd uit het verleden in combinatie met de verwachte beperkte schuldopbouw voor gemeenschappen en gewesten. Deze sleutel verdeelt een schuldnorm op basis van het aandeel van een entiteit in de som van de finale primaire uitgaven en de eigen ontvangsten van alle overheidsgeledingen. Dit betekent dat entiteiten met meer primaire uitgaven en meer eigen inkomsten een hogere schuld mogen aanhouden.

Nadat een optimale sleutel werd verkregen voor de spreiding van de overheidsschuld, moeten we ten slotte het begrotingssaldo verdelen dat de Europese autoriteiten opleggen tegen het einde van de aanpassingsperiode (in dit geval 2028 of 2031). Deze verdeling wordt vergemakkelijkt door de wiskundige relatie tussen het herhaaldelijk bereikte begrotingssaldo en het op zeer lange termijn beoogde schuldpeil. Die relatie wijst uit dat het peil van het begrotingssaldo wordt weerspiegeld in het schuldpeil op zeer lange termijn.

Als gevolg daarvan wordt de voor de schuldratio op lange termijn aangenomen verdeelsleutel gebruikt voor de verdeling over de entiteiten van de doelstelling inzake het structurele saldo voor de algemene overheid op korte termijn, die aan het einde van de aanpassingsperiode moet worden bereikt. Die verdeling leidt tot een genormeerd structureel saldo per individuele entiteit voor 2028/2031.

In een laatste stadium wordt het tegen het einde van de aanpassingsperiode beoogde structurele saldo omgezet in een vereiste jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo, die op zijn beurt wordt omgezet in een groeidoelstelling voor de netto primaire uitgaven.

Het is duidelijk dat het federale niveau een grote inspanning op het vlak van uitgaven zal moeten leveren. Ongeacht of de aanpassing een periode van 4 of 7 jaar bestrijkt, zal de groei van de netto primaire uitgaven ruimschoots lager moeten zijn dan de bij ongewijzigd beleid verwachte groei. In feite zal de uitgavengroei in 2029 naar verwachting 8 procentpunten hoger uitvallen dan de norm op 7 jaar voor de federale overheid en de sociale zekerheid.

Afzonderlijk beschouwd staan de deelgebieden voor uitdagingen van uiteenlopende omvang. Vlaanderen zou zich kunnen veroorloven zijn netto primaire uitgaven iets sneller te laten oplopen dan de FPB-projecties bij ongewijzigd beleid, zowel op een termijn van 4 jaar als van 7 jaar. In Wallonië zou dat enkel het geval zijn als de aanpassing tussen nu en 2031 zou plaatsvinden. Bij een aanpassing gedurende slechts 4 jaar moeten de uitgaven dicht bij hun huidige nominale peil blijven. Dat is één procentpunt lager dan het door de FPB verwachte peil, na het aflopen van de belangrijke uitgaven in het kader van het herstelplan.

De vereiste begrotingsinspanning zou veel groter zijn voor de Franse Gemeenschap en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. In het striktste scenario (aanpassing gedurende 4 jaar) zou het Brussels Gewest zijn finale primaire uitgaven zelfs met 6 % in nominale termen moeten verlagen. Bij een aanpassing gedurende 7 jaar zouden de Brusselse uitgaven onveranderd blijven tegen 2029, dat is 10 procentpunten onder de verwachte groei ervan.

Voetnoten

⁽¹⁾ Voor meer details over hoe het scenario bij ongewijzigd begrotingsbeleid wordt berekend, verwijzen we naar het artikel.

⁽²⁾ De begrotingsnormen in termen van het structureel primair saldo en de uitgavengroei zijn consistent met die van de HRF (zie tabel 5 en 6 in hun advies van 2024). De norm in termen van het structurele saldo wijkt echter licht af door kleine verschillen in de rentelasten, die onder meer het gevolg zijn van een hogere verwachte schuldratio in 2024.