Bud­get­tair beleid en de terug­keer van de de gou­den finan­cie­rings­re­gel

De gouden financieringsregel stelt dat publieke investeringsprojecten mogen gefinancierd worden met leningen.  De regel is van pertinent belang tegen de achtergrond van het huidige publieke debat.  We geven aan waarom het verhogen van publieke investeringen niet haaks hoeft te staan op het handhaven van budgettaire orthodoxie.  Het combineren van beide vergt wel een doordachte aanpassing van het Europees budgettair normeringskader.

In dit artikel belichten we de gouden financieringsregel, een bekende begrotingsnorm uit de leer van de openbare financiën die stelt dat lopende uitgaven en ontvangsten in evenwicht moeten zijn maar dat investeringen met leningen moeten worden gefinancierd. De terugkeer van de gouden financieringsregel is haalbaar en wenselijk. De acute aanleidingen voor haalbaarheid zijn de recente geopolitieke spanningen rond Oekraïne, het programma Re-Arm van Europa en het opheffen van de schuldenrem (schwarze Null) in Duitsland. De wenselijkheid is al langer gekend en wordt door prominente economen verdedigd voor civiele publieke investeringen en nu ook voor militaire investeringen.

Het is een misverstand dat beide categorieën van investeringen in fysiek kapitaal buiten de begroting zouden gehouden worden. Dit is niet het geval: ze blijven geboekt in de publieke en economische comptabiliteit (nationale rekeningen). Wel is het de bedoeling dat ze tijdelijk buiten de Europese surveillantie op de begrotingen zullen gehouden worden (nationale ontsnappingsclausule voor 4 jaar). De gouden financieringsregel is evenwel geenszins een vrijbrief voor het loslaten van de begrotingsdiscipline an sich: de budgettaire orthodoxie blijft overeind vermits voor de lopende uitgaven niet mag geleend worden.

In het Draghi-rapport, genoemd naar de voormalige president van de Europese Centrale Bank, werden twee vlaggenschepen uitgezet voor de toekomst van de Europese Unie (EU). Om de economische concurrentiekracht van de lidstaten overeind te houden wordt gepleit voor ambitieuze doelstellingen van de EU op het terrein van vergroening en ontwenning van fossiele brandstoffen en transitie naar hernieuwbare energie. Dit vanuit het besef dat klimaatbeheersing een internationaal publiek goed is om groter onheil te vermijden. Neem daarbij de vooropgestelde digitalisering van de samenleving en men is flink op vaart naar grootschalige publieke investeringen. Volgens het rapport zijn jaarlijks tot 800 miljard euro nodig om deze twee doelstellingen waar te maken. Het overgrote deel daarvan moet geleverd worden door de privé-ondernemingen in de marktsector, ongeveer vier vijfden. De rest, 150 miljard euro, moet aangevuld worden door grootschalige publieke investeringen. De vraag is dan hoe deze publieke inbreng kan gefinancierd worden.

De gouden financieringsregel

Studenten economie die ooit een college openbare financiën gevolgd hebben, kennen nog wel de gouden financieringsregel als een populaire examenvraag. Deze klassieke regel uit de handboeken behandelt de investeringsuitgaven als een apart luik op de begroting, verschillend van de lopende uitgaven.

Die laatste categorie vormen veruit de grootste component van de overheidsuitgaven en bevat componenten zoals de personeels-en werkingskosten, sociale uitkeringen en subsidies, de rentefactuur op de overheidsschuld... Deze recurrente uitgaven moeten gefinancierd worden met reguliere ontvangsten. Voorbeelden daarvan zijn de belastingen, bijdragen aan de sociale zekerheid, milieuheffingen...

De gouden financieringsregel stelt dat het andere luik, nl. de publieke investeringsprojecten, wél mogen gefinancierd worden met leningen. Het nut van productieve faciliteiten strekt zich uit over verschillende jaren en opeenvolgende cohortes van gebruikers. Door leningfinanciering worden ook de kosten in de tijd gespreid over opeenvolgende generaties van belastingbetalers. Trouwens puur balansmatig wordt het land niet armer of rijker: tegenover de schuld staan reële activa, ten minste als de investeringsprojecten goed gekozen zijn.

Dat laatste is cruciaal. De gouden financieringsregel is allesbehalve een verdoken rechtvaardiging voor het aangaan van leningen voor dure projecten die nauwelijks maatschappelijk renderen. De pijl van de logica gaat hier in de omgekeerde richting: goed gekozen publieke investeringen zijn dienstbaar aan het duurzaam verhogen van productiviteit en welvaart, en net dat verantwoordt de gouden financieringsregel.

Tot in 1975 heeft België in de rijksbegroting gewerkt met een dubbel budget. Ook de gemeenten, die nog steeds 1/3 van de publieke investeringen op zich nemen, hanteren een variant van de dubbele begroting. Andere belangrijke investeerders, zoals de gewesten en de gemeenschappen, kunnen hun maatschappelijke taken (bijvoorbeeld infrastructuur, scholenbouw…) beter vervullen als ook zij een aparte behandeling zouden krijgen voor hun investeringen. Recente voorbeelden zijn voor Vlaanderen het Oosterweelproject en voor Wallonië de wederopbouw na de Vesder overstromingen.

In 2014, ruim voor het Europees Herstelfonds en het Draghi-rapport, publiceerden Drèze, Durré en Carpantier een invloedrijke paper over 'fiscal integration and growth stimulation in Europe'. Interessant is dat zij daarbij pleiten voor een aparte begrotingsbehandeling voor publieke investeringen. We citeren: “One must always distinguish the current fiscal stance from the capital account. The standard rule for a maximal deficit/GDP ratio computed for the sum of the current and capital accounts is thus misleading” (Drèze et al., 2014). Ook tien jaar eerder, ruim voor de soevereine (Griekse) schuldcrisis, hebben Blanchard and Giovazzi (2002) gepleit voor 'Improving the 'Stability and Growth Pact' (SGP) through proper accounting of public investment'. Deze principiële aanbevelingen schuiven op in de richting van een gouden financieringsregel voor de begroting. Ook in de huidige debatten over de herziening van de budgettaire normen wordt een aparte behandeling van de publieke investeringen in de vakliteratuur verdedigd.

Duitsland en de zwarte nul stuiteren

Op het terrein bleek er de laatste jaren veel aarzeling rond of zelfs regelrechte weerstand tegen de implementatie van de gouden financieringsregel. Vooral Duitsland is gekend als een virulente tegenstander. Voor ordentelijke openbare financiën dweepten ze tot heel recent met de zogenaamde 'schwarze Null' voor de gehele begroting. Zowel het luik van de lopende verrichtingen als de kant van de publieke investeringen moeten in evenwicht zijn. Conceptueel betekent dit dat de investeringsuitgaven de jure met overschotten op het lopende luik moeten gefinancierd worden. Deze schuldenrem is in de Duitse grondwet opgenomen.

De Duitse overheidsinvesteringen zitten daarmee dus in een erg strak korset. Een te strak korset zelfs, zoals de Europese Commissie oordeelt in haar meest recente In-Depth Review van de Duitse economie: de netto-overheidsinvesteringen waren zo goed als nul over de laatste 20 jaar, en de afbrokkelende kwaliteit van de publieke infrastructuur verhindert steeds meer en meer de uitbouw van bedrijfsactiviteiten (Europese Commissie, 2024).

Maar ook in Duitsland zelf begint het budgettair fanatisme te stuiteren bij de beleidsmakers onder druk van de nare omstandigheden. De brutale aanval van Rusland in Oekraïne, annex de opschorting van Russisch gas en aardolie, hebben een galopperende inflatie ingevoerd in de EU. Vooral in Duitsland werd de machinekamer van de maakindustrie als het ware door een torpedo getroffen. De industriële teloorgang is er pijnlijk zichtbaar in de auto-industrie en splintert verder naar andere sectoren.

De Duitse beleidsmakers kunnen er niet meer omheen. De druk op hun begroting wordt zo sterk dat ze met gekrenkte tegenzin de zwarte nul loslaten. Illustratief daarvoor is de val van de regering Stolz met vervroegde verkiezingen. Ook Joachim Nagel, president van de Bundesbank en leden van de 'economische raad der wijzen' (Sachverständigenrat) spraken over meer 'flexibiliteit' bij de nieuwe begrotingsregels.

Waarop wacht dan de Europese Commissie? Europa is nu eenmaal niet sterk begunstigd met natuurlijke grondstoffen zoals aardolie, gas en zeldzame materialen...

De EU moet het 'maken' via een groene industriële transformatie, zoals het Draghi rapport dat vooropstelt. En daarvoor zijn ook grootschalige connecterende publieke investeringen nodig.

De recente geopolitieke spanning rond Oekraïne en de verhoogde militaire uitgaven in Europa

Met name wanneer het over defensie-uitgaven gaat, zitten we sinds kort in een periode waarin de vigerende strikte Europese budgettaire teugels lijken te worden gelost en ontstaat aan hoge snelheid een brede consensus om op dit domein fundamenteel anders te denken.

Ook in Duitsland zet men zich op die lijn: de nieuwe kanselier Merz kijkt met zijn “Whatever it takes”-uitspraak van begin maart in die richting en wil de schuldenrem niet langer induwen voor grote defensie-uitgaven.

Europa keek immers onthutst naar het sinistere schouwspel in Washington op 28 februari 2025 rond de geopolitieke spanning in Oekraïne. Eén zaak is nu duidelijk: Europa zal voortaan meer op eigen benen moeten staan om haar militaire veiligheid te bewaken. In een periode van budgettair herstelbeleid en ook austeriteit leidt dit tot substantiële nieuwe uitgaven voor het militair apparaat. Niet alleen de loonlast van de militairen, de werkingskosten maar ook nieuwe investeringen in state-of-the-art militaire uitrusting zullen de overheidsuitgaven in de lidstaten van de EU opdrijven.

Hoe dit absorberen in budgettaire termen, bij uitstek in landen zoals België met precaire openbare financiën (op het strafbankje onder de buitensporig deficit procedure)? De gouden financieringsregel kan alleszins enig budgettair soelaas geven vermits bij de toepassing ervan gangbare civiele overheidsinvesteringen buiten het concept van de 'netto nationale primaire uitgaven' kunnen gehouden worden. Dit geeft ceteris paribus begrotingsruimte om de eigenlijke (lopende) apparaatkosten van de militie (ten dele) op te vangen. De operationele uitgavennorm kan dan gemakkelijker gehandhaafd worden door de lidstaten.

Problematisch zijn de nodige strategische investeringen: vliegtuigen, schepen, luchtafweer, raketten, logistiek, kazernes, infrastructuurnetwerken voor intelligence... Maar net dat komt nu ineens op de radar: het voorstel van een defensiefonds dat buiten de begroting gehouden wordt.

Onder kanselier Stolz in Duitsland werd reeds een apart fonds als 'Sondervermögen' goedgekeurd, en kandidaat kanselier Merz geeft met zijn recente uitspraken aan die lijn nog meer te willen versterken. In België discussieert men over een dergelijk fonds, gefinancierd door de verkoop van een of meerdere financiële activa in handen van de overheid. Ook andere lidstaten neigen naar deze uitzonderlijke oplossing. En op 4 maart kondigde ook commissievoorzitter von der Leyen het ReArm Europe Plan aan, met daarin de piste om de ‘ontsnappingsclausule’ van het Stabiliteits- en Groeipact te activeren voor defensie-uitgaven. Deze clausule geeft lidstaten de mogelijkheid, mits goedkeuring van de EU, om tijdelijk af te wijken van hun begrotingstraject als reactie op “uitzonderlijke omstandigheden buiten hun controle die een grote impact hebben op hun overheidsfinanciën”.

De tijd dringt en er is nog wel wat werk voor de boeg om dit project in de vaart te krijgen. Europa kan niet beschikken over een uitgebreide 'instant' militaire industrie. De aanbodketen zal vlug vol geraken. Gesofistikeerde uitrusting zal elders moeten aangekocht worden, met name in de Verenigde Staten. Om compatibel te zijn met de NATO-standaarden is een adequate coördinatie vereist. Zo wordt er gedacht in sommige kringen aan een 'European Security Fund', ESF. Taak is dan niet alleen de samenaankopen te regelen maar ook de 'interconnectedness' van wapensystemen te plannen en sturen. Naar verluidt zou dat ESF gefinancierd worden met 'eurobonds'. Ook sluimert de ambitie om als nevenbaat het Europese schuldpapier, onder een gemeenschappelijke garantie van de 'coalition of the willing', de allure te doen aannemen van een 'European safe asset' op de internationale financiële markten.

Begrotingsdiscipline blijft en wordt gelegd waar ze thuishoort

Nu al stellen sommigen zich de vraag of met het goedbedoelde loslaten van schuldenremmen en het propageren van ontsnappingsclausules het hele budgettaire normeringskader niet op de schop gaat en de openbare financiën op een onbeheersbaar traject komen.

Opnieuw blijkt hier de wenselijkheid van de gouden financieringsregel. Het is niet de bedoeling te rommelen met de begrotingsdiscipline an sich. Bij de gouden financieringsregel blijft de budgettaire orthodoxie overeind vermits voor de lopende uitgaven niet mag geleend worden. De ‘gewone’ begroting moet immers in evenwicht zijn. M.a.w. de begrotingsdiscipline wordt gelegd waar ze thuis hoort: bij het recurrente luik van het budget.⁽¹⁾   

De logica achter de gouden financieringsregel is niet makkelijk onderuit te halen. Vaak wordt evenwel opgemerkt dat het problematisch is om de regel operationeel te maken. Mogen de investeringen zeer breed gedefinieerd worden, ofwel enkel in enge zin zoals uitgaven voor infrastructuur, gebouwen, fysieke activa…? Inderdaad de gebruikelijke definities laten ruimte voor opportunistische interpretaties om de gouden regel te misbruiken. Maar 'abusus non tollit usum': mogelijke misbruiken sluiten het goede gebruik niet uit. Als een eerste stap kan de semantische moeilijkheid van investeringen opgelost worden door de economische codes van het ' Europees stelsel voor nationale rekeningen ' te volgen. Dat is een decimale code die aan elke uitgave, volgens de aard van de verrichting, een cijfer toekent. En zo is er een code die enkel vaste materiële overheidsinvesteringen omvat (code 7).

Naar een aanpassing van de uitgavennorm

Vanaf de begroting voor 2025 werkt Europa met een nieuw budgettair raamwerk. Lidstaten worden nu gedwongen vooruit te kijken met een structureel-budgettair plan op 4 of 7 jaar. Ook wordt de controle geconcentreerd rond een uitgavennorm op maat voor elke lidstaat, veeleer dan op een saldonorm, om de houdbaarheid van de overheidsschuld gaaf te houden. Ook bij de voorbereiding van dat nieuwe kader, die meerdere jaren heeft aangesleept, hebben vele economen gepleit voor het herstel van de gouden financieringsregel.

Uit empirisch onderzoek is gebleken dat een uitgavennorm doorgaans meer effectief is dan een saldonorm. Inderdaad, studies van landen die gezonde openbare financiën kunnen voorleggen onderscheiden zich van de anderen door twee begrotingspraktijken te hanteren. Vooreerst hebben ze ervaring met budgettaire ramingen op langere termijn tegenover landen die veeleer de reputatie hebben van 'experts de la navigation à vue'. En twee, een uitgavennorm werkt disciplinerend beter. Het begrotingssaldo wordt immers bepaald door de omvang van de ontvangsten min de uitgaven. De eerste component varieert mee met de conjunctuur. In goede tijden stijgen de ontvangsten spontaan, bij laagconjunctuur krimpen ze. En beleidsmakers hebben de conjunctuur niet altijd onder controle. Vandaar de aanbeveling van een uitgavennorm (Moesen, 2024).

Europa heeft dit inzicht opgepikt en controleert voortaan de kwaliteit van het budgettair herstelbeleid aan de hand van een uitgavennorm die ze becijfert voor elk land apart.

Vertrokken wordt van de totale uitgaven van de gezamenlijke overheid van een lidstaat. Om te komen tot de zogenaamde 'netto nationale primaire uitgaven' worden een vijftal correcties aangebracht.

• De rentelasten worden weggelaten om te komen tot het concept primaire uitgaven.
• Uitgaven van de nationale overheden die gefinancierd worden door Europese fondsen, bij voorbeeld in het kader van het 'Plan voor herstel en veerkracht' hoeven niet meegeteld te worden.
• Om het effect van de conjunctuur te matigen worden ook de overheidsuitkeringen voor werkloosheid niet meegenomen.
• Een andere component die in mindering wordt gebracht zijn de ontvangsten verhogende discretionaire maatregelen. Dit betekent dat aan de uitgavennorm kan worden voldaan door ontvangsten verhogende maatregelen te nemen. Het omgekeerde geldt bij voorbeeld bij een discretionaire belastingverlaging (tax cut).
• Een weglating die weinig in de aandacht komt neigt schuchter in de richting van de gouden financieringsregel. De productieve publieke investeringen krijgen als het ware een kattenluikje wanneer het gaat om 'Important Projects of Common European Interest' (IPCEI). Zo kunnen lidstaten samen met andere landen zoals Canada, uit Zuid-Amerika, Afrika..., die wel over de nodige precaire grondstoffen beschikken, samen een IPCEI oprichten. Bij de initiële financiering daarvan door co-funding mag de financiële inbreng van elke lidstaat ook uit hun uitgavennorm gelicht worden.

Om tot een volwaardige gouden financieringsregel te komen, dient met name deze laatste correctie te worden uitgebreid, zodat ook de 'nationale' publieke investeringen als een zesde correctie van de uitgavennorm worden toegevoegd.⁽²⁾

Ter afronding

Het nieuwe budgettaire raamwerk van Europa steunt op twee pilaren. Ten eerste, de verplichting van een lidstaat om een budgettair-structureel plan op 4 of 7 jaar voor te leggen. Na de herstelperiode moet de status van de openbare financiën van die aard zijn dat de houdbaarheid van de overheidsschuld verzekerd is.

Ten tweede, de nodige budgettaire discipline zal voortaan operationeel gecontroleerd worden door een uitgavennorm. Voor beide pilaren zal Europa voor het betrokken land op maat een referentie-traject uittekenen en uitrekenen.

Beide vernieuwingen verlaten het vroegere principe van ' one size fits all' . Ook zijn ze gebaseerd op budgettaire praktijken van landen die wel gezonde openbare financiën kunnen voorleggen, zoals uit veelvuldig empirisch onderzoek naar voren komt. Toch is er een constructiefout gebleven in de nieuwe architectuur: de afwijzing van de gouden financieringsregel voor publieke investeringen. Toch zijn vele economen wel een voorstander zijn van deze regel. De nare politiek-geografische omstandigheden en actualiteit nopen tot een herziening van dit budgettaire euvel. Zoals Jean Monnet schreef “ L'Europe se fera par les crises et sera la sommation des réponses à ces crises.”

Referenties

Blanchard, O. en Giavazzi, F. (2004). Improving the SGP through a proper accounting of public investment, CEPR Discussion Papers 4220, London.

Drèze, J., Durré, A., en Carpantier, J. F. (2014). Fiscal integration and growth stimulation in Europe. Recherches économiques de Louvain, 80(2), 5-45.

Europese Commissie (2024). In-Depth Review Germany, European Economy Institutional Paper 280. April 2024.

Gechert, S., & Rannenberg, A. (2018). Which fiscal multipliers are regime‐dependent? A meta‐regression analysis. Journal of Economic Surveys, 32(4), 1160-1182.

Moesen, W (2024). The proposal for a new fiscal governance in the EU: an Overlapping Overhaul, Policy Brief 17, Demotrans Project – www.democracy-transparency.eu.

Eindnoten

⁽¹⁾ Net hier zit dus wel degelijk een verschil met een aanpak waarin men alle defensie-uitgaven, dus ook de lopende, in aanmerking zou nemen voor een ontsnappingsclausule. Het is vanuit dat perspectief nuttig om weten dat naast de bekende NAVO-norm die betrekking heeft op de totale defensie-uitgaven als percentage van het BBP, diezelfde NAVO ook de norm vooropstelt dat minstens 20 procent van die uitgaven naar investeringen moet gaan. Ook die norm haalt België vandaag niet (cf. De Tijd, 7 maart 2025, België trekt spurt van 4 miljard aan militaire uitgaven: welke prioriteiten staan bovenaan de lijst?).

⁽²⁾ Niet onbelangrijk in deze is dat publieke investeringen doorgaans ook een beduidend hogere economische hefboomwerking hebben op de economie dan andere overheidsuitgaven, zoals blijkt uit de hogere waarden van de fiscal multiplier voor die eerste categorie. Zie bv. Gechert, & Rannenberg (2018).