Is wonen echt onbe­taal­baar? En wat kun­nen we eraan doen?

Dat wonen niet meer betaalbaar is, lijkt zo stilaan gemeengoed geworden. Maar is wonen echt niet meer betaalbaar? In deze bijdrage willen we de discussie over de betaalbaarheid van wonen objectiveren, vertrekkend van een wetenschappelijk onderbouwde definitie. We presenteren de recentste cijfers en geven duiding bij de trends. Vervolgens buigen we ons over de vraag wat de overheid doet of kan doen om de betaalbaarheid te verbeteren.

Dat wonen niet meer betaalbaar is, lijkt zo stilaan gemeengoed geworden. Iedereen kent wel iemand in zijn omgeving die op zoek is naar een betaalbare woning, die problemen heeft om de kosten van de huidige woning te betalen of graag minder zou uitgeven. Regelmatige berichten in de pers dat de woningprijzen al decennialang aan het stijgen zijn, voeden de gesprekken. De hoge inflatie en de stijgende energiekosten hebben burgers nog meer bewust gemaakt van de hoge impact die woonuitgaven hebben op het gezinsbudget. Het is dan ook niet verwonderlijk dat beleidsverantwoordelijken op diverse beleidsniveaus door velen worden aangesproken op wat ze kunnen doen om wonen beter betaalbaar te maken.

De aandacht voor betaalbaarheid van wonen is niet nieuw. In de jaren 1990 was er al sprake van een ‘wooncrisis’, en het is sindsdien altijd een zorg gebleven van burgers, actiegroepen en beleid. Het was de reden waarom in 1997 de betaalbaarheid van wonen werd ingeschreven als een belangrijke beleidsdoelstelling in de Vlaamse Wooncode (inmiddels ‘Vlaamse Codex Wonen’), het basisdecreet voor het woonbeleid, dat vertrekt vanuit het grondwettelijk recht op wonen. In de loop der jaren is een breed gamma aan beleidsinstrumenten ontwikkeld om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren, op Vlaams niveau, maar ook op federaal en lokaal niveau, en er worden nog steeds nieuwe beleidsinstrumenten in het leven geroepen.

In deze bijdrage willen we de discussie over de betaalbaarheid van wonen objectiveren, vertrekkend van een wetenschappelijk onderbouwde definitie. We presenteren de recentste cijfers en geven duiding bij de trends. Vervolgens buigen we ons over de vraag wat de overheid doet om de betaalbaarheid te verbeteren.

Betaalbaarheid van wonen: definitie

Een vaak gemaakte fout in de discussies over betaalbaarheid van wonen is dat uitspraken enkel gebaseerd zijn op de ontwikkeling van de woningprijzen. Hogere woningprijzen betekenen echter niet noodzakelijk hogere woonuitgaven. Bij aankoop van een woning wordt de hoogte van de afbetaling meebepaald door de intrestvoet en de looptijd van de lening. Gunstigere voorwaarden laten toe meer te lenen zonder dat de afbetalingslast stijgt. Bovendien betekent een hogere uitgave niet noodzakelijk een verminderde betaalbaarheid, met name als deze gepaard gaat met een hoger inkomen. Om de betaalbaarheid te beoordelen moet daarom de relatie worden gelegd tussen de woonuitgaven en het inkomen. Volgende, in de internationale literatuur vaak geciteerde definitie, maakt dat duidelijk:

“Betaalbaarheid (van wonen) heeft betrekking op het verzekeren van één of meerdere gegeven woningstandaarden aan een prijs of huur die - in de ogen van een derde - geen onredelijke belasting vormt voor het huishoudinkomen.” (vertaald uit Maclennan & Williams, 1990)

Verschillende methoden zijn mogelijk om de betaalbaarheid van wonen te meten. Voor een uitgebreide bespreking verwijzen we naar Heylen en Haffner (2013) en Heylen (2019a). De twee methoden die in Vlaanderen het meest worden gebruikt, en die elkaar aanvullen, zijn de methode van de woonquote en van het resterend inkomen. De eerste berekent welk aandeel van het besteedbaar inkomen naar woonuitgaven gaat en vergelijkt dit met een norm, doorgaans 30%. De tweede berekent wat er overblijft van het besteedbaar inkomen nadat hier de woonuitgaven zijn van afgetrokken en vergelijkt dit met een minimaal budget dat nodig is om menswaardig te leven.

Beide indicatoren worden in het woononderzoek in Vlaanderen toegepast in twee varianten. De eerste variant brengt ook de bijkomende woonuitgaven mee in rekening (elektriciteit, verwarming, water, …) en de tweede houdt rekening met subsidies voor wonen. Binnen het bestek van dit artikel beperken we ons tot een bespreking van de woonquote zonder bijkomende woonuitgaven.

Betaalbaarheid van wonen: de cijfers

In opdracht van de Vlaamse overheid werd in 2023 voor de vierde keer een grootschalig steekproefonderzoek uitgevoerd bij huishoudens in het Vlaams Gewest. Figuur 1 toont de resultaten van de vier metingen voor de indicator gebaseerd op de woonquote. Gezien het steekproefonderzoek betreft, moet rekening worden gehouden met betrouwbaarheidsintervallen. Verschillen tussen opeenvolgende metingen zijn niet steeds statistisch significant. Voor een nauwgezette bespreking van de statistische significantie verwijzen we naar de oorspronkelijke bronnen (Heylen e.a., 2007; Heylen, 2015; Heylen & Vanderstraeten, 2019 en de Smalen & Winters, 2024). We beperken ons hier tot de meest recente cijfers en een visuele weergave van de evoluties.

Een eerste vaststelling is dat voor alle huishoudens samen het betaalbaarheidsrisico zoals gemeten volgens deze methode toenam tussen 2005 en 2013, maar de voorbij tien jaar nauwelijks is gewijzigd. In 2023 heeft ongeveer één op vijf huishoudens een woonquote van meer dan 30%. De betaalbaarheidsrisico’s zijn duidelijk het grootst voor private huurders, waar het risico wordt ingeschat op ongeveer één op twee. Als we kijken naar de meest recente periode (2018-2023), zien we dat de betaalbaarheidsrisico’s voor private huurders redelijk stabiel blijven, terwijl ze voor eigenaars met een lopende hypotheeklening dalen. Wellicht is dit (mede) omdat afbetalingen voor hypothecaire leningen doorgaans vast zijn over de looptijd van de lening, terwijl de inkomens zijn gestegen als gevolg van de inflatie en de automatische indexering van de lonen⁽¹⁾.

Dat de betaalbaarheidsrisico’s het voorbije decennium gemiddeld niet zijn toegenomen, betekent niet dat er geen problemen zijn. Bovendien liggen achter de gemiddelde cijfers soms grote verschillen tussen groepen en geografische gebieden. Zo blijken de betaalbaarheidsrisico’ veel hoger te zijn voor de lagere inkomens, en is er voor de laagste inkomensgroep ook sprake van een toename van de betaalbaarheidsrisico’s, terwijl dit niet zo is voor de andere inkomensgroepen (de Smalen & Winters, 2024). Tevens zijn er verschillen tussen huishoudtypes, waarbij bijvoorbeeld alleenstaanden (met maar één inkomen) moeten concurreren met tweeverdieners. Dit is dan ook al direct één van de redenen waarom er bij de alleenstaanden minder eigenaars zijn. Het betaalbaarheidsprobleem is dus in belangrijke mate een verdelingsprobleem, waarbij de betaalbaarheid geen probleem stelt voor huishoudens met een hoog en stabiel inkomen, maar des te meer voor wie een laag inkomen heeft.

Behalve verschillen tussen groepen zijn er ook verschillen naargelang de locatie. Vastmans & Dreesen (2021) wezen er op dat binnen het Vlaams Gewest de prijzen relatief sterker stegen in de centraal gelegen steden waar er ook een aanbod is van hoger onderwijs. Cijfers van de Woonsurvey 2018 en van de stadsmonitor tonen dat de betaalbaarheidsrisico’s groter zijn in centraal gelegen centrumsteden (vooral Antwerpen, Gent, en volgens de stadsmonitor ook Leuven) dan in meer perifeer gelegen steden, waarvoor de cijfers soms zelfs onder deze voor het Vlaams Gewest liggen (Winters, 2022).

Ten slotte moet worden opgemerkt dat de hier besproken indicator weergeeft hoe zwaar de woonuitgaven wegen op het inkomen in de huidige woonsituatie. Voor wie een (andere) woning wenst te kopen of te huren, speelt ook de prijs die ze op de markt daarvoor moeten betalen. In de keuze voor de huidige woning hebben velen wellicht al rekening gehouden met de betaalbaarheid. Wat betreft huren wordt dan in de discussie vaak opgeworpen dat de huurprijzen sterk zijn gestegen. Onderzoek toont echter aan dat de hedonische huurprijs (d.w.z. gecorrigeerd voor kwaliteitskenmerken) tijdens de periode 2010-2022 niet meer bedraagt dan de gezondheidsindex (Vastmans, 2023). Voor kopers is de kwestie vooral of de woningprijzen aansluiten bij betaalcapaciteit van de huishoudens. De bijdrage van Reussens in dit tijdschrift toont dat er de voorbije jaren sprake is van een overwaardering op de markt, wat de betaalbaarheid voor kopers minder gunstig maakt. Verwacht kan echter worden dat op langere termijn de woningprijzen terug zullen aansluiten bij de betaalcapaciteit (Damen e.a., 2016). Verder kan ook worden vastgesteld dat de cijfers niet lijken te ondersteunen dat een woning verwerven voor startende eigenaars moeilijker zou zijn geworden. Het aandeel eigenaars onder de huishoudens, en in het bijzonder onder de jongere huishoudens, is al heel lang stabiel (Winters, 2022). Wel blijkt er een toenemende ongelijkheid in eigen woningbezit, waarbij het aandeel eigenaars in het laagste inkomenskwintiel gezakt is tot onder de 50%, terwijl het voor het hoogste kwintiel gestegen is naar bijna 90% (de Smalen & Winters, 2024).

Dit laatste bevestigt opnieuw dat het betaalbaarheidsprobleem vooral een verdelingsprobleem is. België heeft een sterk herverdelingsmechanisme (via belastingen en sociale zekerheid), maar dit blijkt niet te volstaan om iedereen een goede woning te verschaffen. De vraag is dus hoe bijkomend voor herverdeling kan worden gezorgd via het woonbeleid.

Wat kan het beleid doen?

Het gamma aan beleidsinstrumenten dat wordt ingezet om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren, is zeer breed. Financiële instrumenten vinden we op alle beleidsniveaus, gaande van fiscale instrumenten, met o.a. fiscale voordelen (in de personenbelasting, onroerende voorheffing, BTW, verkooprechten, hypotheekrechten …), heffingen (op leegstand, onbebouwde percelen, tweede verblijven), subsidies en goedkope kredieten voor sociale huur, premies en voordelige leningen voor particulieren (huurpremies, sociale leningen, energieleningen…) en het goedkoop ter beschikking stellen van gronden en panden (vooral door gemeenten). Daarnaast kan regelgeving een invloed hebben op de prijzen, zoals bijvoorbeeld het geval is met de huurwetgeving, maar ook met verplichtingen aan gemeenten en ontwikkelaars om bijvoorbeeld een minimum aantal sociale woningen op te nemen in een nieuwe ontwikkeling. Tot slot zijn er communicatieve instrumenten, die o.a. tot doel hebben burgers te informeren over marktprijzen (bv de Huurschatter, een online tool van de Vlaamse overheid) of overheidsvoordelen (bv de Premiezoeker, idem). Daarnaast zijn er tal van initiatieven voor begeleiding op maat, bijvoorbeeld bij investeringen om de energieprestaties van de woning te verbeteren (zie bv de werking van de Energiehuizen).

Er bestaat een uitgebreide literatuur waarin deze instrumenten worden geëvalueerd. Het leidt ons te ver om al deze bevindingen hier weer te geven. We beperken ons tot enkele belangrijke (groepen van) instrumenten, te beginnen met belastingen. Drie belangrijke principes kunnen hier vermeld worden. Het eerste principe is de incidentie van belastingen, wat inhoudt dat het voordeel of de last niet altijd terecht komt bij de persoon die ontvangt of betaalt. Een gekend voorbeeld hiervan is dat breed toegekende fiscale voordelen zich kapitaliseren in de prijzen, zoals werd aangetoond voor de woonbonus, waardoor de facto het belastingvoordeel voor de koper terecht komt bij de verkoper (Goeyvaerts e.a., 2014). Een ander voorbeeld is dat een hogere belasting op verhuur kan leiden tot een stijging van de huurprijzen (zodat het dus de huurder is die betaalt), of tot krimp van de markt.

Dit laatste voorbeeld illustreert ook het principe van de ‘tenure neutrality’, wat inhoudt dat een verschil in fiscale behandeling van huur en eigendom het keuzegedrag van huishoudens beïnvloedt. Dit kan een bewuste keuze zijn van het beleid (bv om eigen woningbezit te stimuleren), maar kan ook negatieve gevolgen hebben (in het voorbeeld op het aanbod aan private huurwoningen) (Haffner & Winters, 2016). Een derde principe is dat rekening moet worden gehouden met de verdelingseffecten van belastingen. Zo blijken fiscale voordelen voor eigen woningbezit vooral toe te komen bij hogere inkomens, waar ze net minder nodig zijn om de betaalbaarheid te verbeteren. Een andere toepassing van dit principe leidt tot de conclusie dat bijvoorbeeld een BTW-verlaging voor renovatie niet geschikt is om groepen die het net het meest nodig hebben aan te zetten tot renovatie. Om al deze redenen blijken belastingen niet erg doeltreffend om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren.

Eén van de internationaal meest ingezette instrumenten om de betaalbaarheid van wonen te verbeteren, is de huursubsidie. Het is een voordeel dat meestal afhankelijk is van het inkomen en vaak ook gekoppeld is aan diverse andere voorwaarden. In Vlaanderen geniet ongeveer 1% van de huishoudens een huurpremie of huursubsidie⁽²⁾. Huursubsidies werden ingevoerd vanaf de jaren 1970, toen meer administratieve informatie beschikbaar kwam over de inkomens van huishoudens, waardoor de subsidies gericht konden worden op wie het nodig heeft (vandaar ook de naam ‘subjectsubsidies’). De invoering ging gepaard met een afname van objectsubsidies (een subsidie voor de bakstenen), dus voor sociale huisvesting (Meen & Whitehead, 2020). Een voordeel dat het beleid er in zag was dat in tegenstelling tot bij sociale huisvesting de huishoudens bij een huursubsidie zelf kunnen kiezen waar ze gaan wonen, en dat gettovorming wordt vermeden. Een vaak genoemd nadeel is dat een brede toekenning een risico inhoudt op kapitalisatie in de huurprijzen (Van den Broeck e.a., 2017). Verder is gekend dat veel huishoudens die recht hebben op een huursubsidie er niet de weg naar vinden (Van den Broeck & Vermeir, 2023). En ten slotte lossen huursubsidies niet het probleem van negatieve selectie en discriminatie in de private huurmarkt op: wat baat het recht te hebben op een huursubsidie als je geen toegang krijgt tot een huurwoning?

Dit laatste is een argument in het voordeel van sociale huisvesting, waar woningen worden toegewezen volgens wettelijk vastgestelde regels. Sociale huisvesting kan zeer kosteneffectief zijn, indien het stelsel goed is ontworpen, d.w.z. als het goed gericht is op wie het nodig heeft en de subsidie afhankelijk is van de nood aan financiële ondersteuning. Onderzoek bevestigt dat de Vlaamse sociale huisvesting op dit vlak goed scoort (Heylen, 2020). Bovendien doet de sociale huisvesting meer dan de betaalbaarheid verbeteren. De woonmaatschappijen ondersteunen bewoners op diverse manieren (o.a. bij inschrijving, inhuur, sociale problemen, zie Teppers e.a., 2021), investeren in de energiezuinigheid van woningen, leveren een bijdrage tot de ruimtelijke vernieuwing van kernen en steden, of de aanleg van publieke ruimte. Met minder dan 6% sociale woningen blijft het aanbod echter ver onder het aandeel voor veel andere Europese landen, en ook ver onder de noden. Ongeveer 250.000 huishoudens die in Vlaanderen privaat huren, zouden gebaat zijn bij een sociale woning (of alternatief een huursubsidie) om de kwaliteit en/of betaalbaarheid van hun woning op te trekken tot wat minimum noodzakelijk wordt geacht (Heylen, 2019b).

Eindnoten

⁽¹⁾ Bij de sociale huurders is er volgens deze figuur ook sprake van een afname van de betaalbaarheidsrisico’s, maar dit is het gevolg van een verfijning van de weegprocedure voor 2023. Zou een zelfde weegprocedure zijn gevolgd, dan zou er geen daling zijn (zie de Smalen en Winters voor een toelichting). 

⁽²⁾ Een huurpremie kan worden toegekend aan wie al minstens 4 jaar op de wachtlijst voor een sociale woning staan. Een huursubsidie is bestemd voor wie een laag inkomen heeft en verhuist naar een meer gepaste woning of een sociale woning huurt die de woonmaatschappij inhuurt op de private markt.

Referenties:

Damen, S., Vastmans, F., & Buyst, E. (2016). The effect of mortgage interest deduction and mortgage characteristics on house prices, Journal of Housing Economics, 34, 15-29.

de Smalen, D. & Winters, S. (2024), Woonsurvey 2023: eerste resultaten voor de basisindicatoren (nota), Leuven: Steunpunt Wonen.

Goeyvaerts, G., Haffner, M., Heylen, K., van den Broeck, K., Vastmans, F., & Winters, S. (2014). Onderzoek naar de woonfiscaliteit in Vlaanderen: Deel 5. CES-KU Leuven.

Haffner M. & Winters S. (2016), Homeownership taxation in Flanders: moving towards 'optimal taxation'?, International Journal of Housing Policy, 16:4, 473-490,

Heylen K. (2015), Grote Woononderzoek 2013. Deel 2. Deelmarkten, woonkosten en betaalbaarheid, Leuven: Steunpunt Wonen, Leuven.

Heylen, K. (2019a), Meten van betaalbaar wonen. Naar een nieuwe aanpak? Leuven: Steunpunt Wonen, 34 p.

Heylen, K. (2019b), Doelgroepen sociale huur en specifieke segmenten op de woningmarkt. Leuven: Steunpunt Wonen.

Heylen, K. (2020), Woonsubsidies in Vlaanderen. Verdelingsanalyse voor 2018 en evolutie sinds 2008. Leuven: Steunpunt Wonen, 89 p.

Heylen, K., & Haffner, M. (2013). A ratio or budget benchmark for comparing affordability across countries? Journal of Housing and the Built Environment, 28 (3), 547-565

Heylen K., Le Roy M., Vanden Broucke S., Vandekerckhove B. & Winters S. (2007), Wonen in Vlaanderen; De resultaten van de woonsurvey 2005 en de Uitwendige Woningschouwing 2005. Brussel: Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, Woonbeleid, Brussel.

Heylen, K. & Vanderstraeten, L. (2019), Wonen in Vlaanderen anno 2018. Leuven: Steunpunt Wonen.

Maclennan, D. & Williams, R. (Eds.) (1990). Affordable housing in Britain and the United States. York: Joseph Rowntree Foundation.

Meen G. & Whitehead C. (2020), Understanding affordability. The economics of housing markets. Bristol University Press, Bristol.

Teppers, E., Van den Broeck, K., Vermeir, D., & Winters, S. (2021). Begeleiding van sociale huurders. Onderzoek naar de nood aan en de aanwezigheid van begeleiding in de Vlaamse sociale huisvesting. Leuven: Steunpunt Wonen.

Van den Broeck K., Haffner M., Winters S. & Heylen K. (2017). Naar een nieuw stelsel van huursubsidies, Leuven: Steunpunt Wonen.

Van den Broeck, K., & Vermeir, D. (2023). Non-take-up huurpremie en huursubsidie. Leuven: Steunpunt Wonen.

Vastmans, F. (2023). De Huurschatter. Nieuwe resultaten versie 4, 2022. Leuven: Steunpunt Wonen.

Vastmans, F., & Dreesen, S. (2021). Woningprijzen: algemene trends en (sub)urbane verschillen. Data en verklaringen. Leuven: Steunpunt Wonen.

Winters, S. (2022), Betaalbaar wonen. Een opgave voor het lokaal bestuur?! In: Briels G. & Grymonprez H., Bouwen aan een breed sociaal beleid, Cahier 9, Politeia, p. 9-35.